Proroga delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e legittimo affidamento del concessionario

On the discipline of the marine state property concessions for tourist-recreational finality it is assisted by now more than a decade to a permanent contrast between the Italian and that European ordering: while the second requires that the allocation of these concessions takes place at the outcome of a public procedure, the first has decided to extend several times the expiry date of the concessions already allocated, pending a comprehensive reform of the sector. The reasons for this contrast are multiple but two seem to be the main ones: on the one hand, the Italian legislation governing the management of maritime property goes back a long way and does not take into account the important evolution of the beach tourism sector in recent decades; on the other hand, from the nineties of the last century the legislator wanted to consolidate the legal position of the dealers, guaranteeing them the almost perpetual title of the licensor (c.d. right of insistence). This last aspect has been the subject of an infringement procedure before the European Commission, which ended with the repeal of the right of insistence by the Italian legislator and with the simultaneous generalized extension of the expiry of concessions to ensure the award of dealers, pending a reform of the sector. The general extension has been submitted to the Court of Justice of the European Union which, in its judgment Promoimpresa and Melis (2016), declared its incompatible with Union law, especially with the Directive on services in the internal market. However, according to the Court of Justice, a case-by-case assessment of the investments made by the concession holders and not yet written off would be compatible with European law, to protect the award of concessions during the tender procedure. It should not be forgotten, in fact, that legitimate expectations are not only a general principle of Italian law but also (and above all) of European law. While the Italian legislator has in any event confirmed the general extension, thus exacerbating the conflict with European law, the administrative court has interpreted restrictively the possibility of assessing the award of the concessionaires, in fact disregarding it. Recently, two rulings of the Plenary Assembly of the Council of State and the enabling act for the reform of the sector under discussion in Parliament seem to have recovered the approach of the Court of Justice on the custody of dealers. The aim of the research is to verify whether the reliance on dealers can still be qualified as legitimate and whether this is compatible (and in what terms) with European law. In addition, it is intended to examine whether and what margin of discretion the legislator retains to complete a reform of the sector that allows, at the same time, to allocate the concessions to the outcome of a public procedure and to ensure that the concessionaires are entrusted with the investments made because of the extension and not yet amortized, if the concession is awarded to another competitor.

Sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative si assiste da ormai più di un decennio ad un permanente contrasto tra l’ordinamento italiano e quello europeo: mentre il secondo impone che l’assegnazione di queste concessioni avvenga all’esito di una procedura ad evidenza pubblica, il primo ha deciso di prorogare più volte il termine di scadenza delle concessioni già assegnate, nell’attesa di una riforma organica del settore. Le ragioni di questo contrasto sono molteplici ma due sembrano essere le principali: da un lato, la disciplina normativa italiana di gestione del demanio marittimo è risalente nel tempo e non considera l’importante evoluzione che il settore del turismo balneare ha registrato negli ultimi decenni; dall’altro, dagli anni Novanta del secolo scorso il legislatore ha voluto consolidare la posizione giuridica dei concessionari, garantendo loro la pressoché perpetuità del titolo concessorio (c.d. diritto di insistenza). Quest’ultimo aspetto è stato oggetto di una procedura di infrazione innanzi alla Commissione europea, che si è conclusa con l’abrogazione del diritto di insistenza da parte del legislatore italiano e con la contestuale proroga generalizzata della scadenza delle concessioni per garantire l’affidamento dei concessionari, nelle more di una riforma del settore. La proroga generalizzata è stata sottoposta al vaglio della Corte di Giustizia dell’Unione europea che, con la sentenza Promoimpresa e Melis del 2016, ne ha dichiarato l’incompatibilità con il diritto dell’Unione, in particolare con la direttiva per i servizi nel mercato interno. Tuttavia, secondo la Corte di Giustizia sarebbe compatibile con il diritto europeo una valutazione caso per caso degli investimenti effettuati dai concessionari e non ancora ammortizzati, al fine di tutelarne l’affidamento nel momento della procedura di gara per l’assegnazione delle concessioni. Non bisogna dimenticare, infatti, che il legittimo affidamento non è soltanto un principio generale dell’ordinamento italiano ma lo è anche (e soprattutto) di quello europeo. Mentre il legislatore italiano ha comunque confermato la proroga generalizzata, acuendo il contrasto con il diritto europeo, il giudice amministrativo ha interpretato restrittivamente la possibilità di valutare l’affidamento dei concessionari, di fatto disconoscendolo. Recentemente, due pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e la legge delega per la riforma del settore in discussione in Parlamento sembrano aver recuperato l’impostazione della Corte di Giustizia sull’affidamento dei concessionari. L’obiettivo della ricerca è quello di verificare se l’affidamento in capo ai concessionari può ancora qualificarsi come legittimo e se questo è compatibile (e in quali termini) con il diritto europeo. Inoltre, si intende verificare se e quali margini di discrezionalità conserva il legislatore per completare una riforma del settore che consenta, allo stesso tempo, di assegnare le concessioni all’esito di una procedura ad evidenza pubblica e di garantire l’affidamento dei concessionari per gli investimenti effettuati in ragione della proroga e non ancora ammortizzati, nel caso in cui la concessione sia assegnata ad un altro concorrente.