Il lavoro affronta la tematica del cambiamento in atto nelle amministrazioni pubbliche italiane, a seguito dei processi di riforma normativa ed istituzionale, focalizzandone i profili economico aziendali. In questi anni, infatti, le amministrazioni pubbliche italiane stanno assistendo ad un importante processo di riforma dell'assetto istituzionale, al quale si accompagnano specifici interventi legislativi riguardanti i sistemi gestionali, organizzativi e di rilevazione. Recentemente, tale tendenza si è accentuata a seguito di importanti previsioni normative che avranno un impatto di particolare significato sulle amministrazioni pubbliche del nostro Paese. Si consideri, innanzitutto, la legge n. 42 del 5 maggio 2009, che, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, definisce le linee guida di riferimento per l'evoluzione dell'assetto istituzionale verso un sistema di federalismo fiscale. Si tratta di una legge delega, che traccia lo scenario nel quale si muoverà l'attuazione dei principi del federalismo fiscale e che vedrà quindi interessate sia le amministrazioni pubbliche centrali sia quelle territoriali locali. Non vi è dubbio che l'implementazione del federalismo fiscale avrà rilevanti effetti sia sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, sia sulla loro autonomia gestionale, sia sul loro rapporto con i cittadini. In questo caso, la modifica dell'assetto istituzionale si muove secondo le logiche della sussidiarietà verticale, e necessita uno sforzo di analisi e di interpretazione di carattere economico aziendale per comprendere i riflessi che essa avrà sui sistemi gestionali, organizzativi e contabili degli enti. Parallelamente, nell'anno appena trascorso, è stato anche modificato sensibilmente il contesto normativo dei servizi pubblici locali, nella direzione del rafforzamento delle logiche di sussidiarietà orizzontale. Il recente intervento di riforma dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, attuato con l'articolo 15 del decreto legge n. 135 del 25 settembre 2009, rafforza la tendenza verso processi di privatizzazione e di liberalizzazione dei servizi pubblici a rilevanza economica. In questo caso, la privatizzazione della proprietà di aziende pubbliche detenuta da enti territoriali locali, ed il contestuale avvio di un processo di affidamento dei servizi pubblici locali tramite gare, comporta per le amministrazioni pubbliche la possibilità di un passaggio da un ruolo di holding ad un ruolo di ente-regolatore nei confronti delle aziende produttrici del servizio, a garanzia della comunità locale. Considerato infatti che la responsabilità sociale nei confronti dei cittadini rimane propria dell'ente pubblico, emerge chiaramente la necessità di un ripensamento dei suoi sistemi di controllo, che non potranno più essere realizzati in termini di "controllo proprietario", ma dovranno aderire a logiche di "controllo regolatore e negoziale", basandosi soprattutto sullo strumento del contratto di servizio. In modo non dissimile, anche per i servizi pubblici a rilevanza non economica si assiste in questi anni ad un progressivo passaggio da una diretta produzione dei servizi da parte degli enti territoriali ad una prevalente esternalizzazione ad aziende non profit, in linea del resto con le indicazioni costituzionali in tema di sussidiarietà orizzontale. Anche in questo caso, emerge dunque la necessità di un ripensamento dei sistemi di monitoraggio, valutazione e controllo, che devono basarsi soprattutto su logiche relazionali e sulla predisposizione di specifici indicatori associati alle convenzioni poste in essere. Oltre ai cambiamenti appena evidenziati, nell'anno appena trascorso ulteriori interventi legislativi hanno inciso significativamente sui profili aziendali delle amministrazioni pubbliche sia centrali che locali, ed in particolare sui loro sistemi contabili e di bilancio. Le esigenze e le richieste di armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio delle amministrazioni pubbliche hanno infatti trovato accoglimento in sede legislativa nell'ambito della legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009 (legge n. 196). Si tratta di un intervento normativo di particolare rilievo, che nasce dalla necessità di adeguare il contesto normativo e le regole che presiedono al governo della finanza pubblica e alla gestione del bilancio alle esigenze connesse all’adesione dell’Italia all’unione monetaria, all’evoluzione del sistema economico ed al nuovo assetto istituzionale tra stato ed enti territoriali. Anche alla luce delle nuove esigenze collegate al federalismo fiscale, tale normativa innova profondamente il bilancio dello Stato. E del resto, deve essere evidenziato come già negli anni più recenti si sia andato sensibilmente modificando, nella direzione di una maggiore autonomia e responsabilità, il contenuto del sistema di bilancio degli enti territoriali locali. Ma i cambiamenti normativi che hanno recentemente interessato il sistema delle amministrazioni pubbliche italiane non riguardano solo gli assetti istituzionali ed i sistemi contabili e di bilancio. Un forte stimolo al ripensamento dei sistemi di misurazione, valutazione e comunicazione esterna deriva dal decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009 (in attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni). In questo caso, sono soprattutto i sistemi di controllo interno ad essere interessati, ed in particolare i sistemi di controllo strategico, di controllo gestionale, di controllo della qualità e di valutazione delle performance. Appare del tutto evidente come tali interventi normativi non siano slegati tra di loro, ma si muovano all'interno di un unico disegno di riconsiderazione dei sistemi di funzionamento delle amministrazioni pubbliche in una logica di federalismo fiscale e di maggiore vicinanza al cittadino. Si tratta quindi di un cambiamento assai significativo per le amministrazioni pubbliche del nostro Paese, che in un brevissimo arco di tempo vedono modificarsi sensibilmente sia l'assetto istituzionale nel quale si trovano ad operare, sia i tradizionali riferimenti contabili e di bilancio, sia i sistemi di misurazione, valutazione e controllo. L'obiettivo di questo lavoro è dunque indagare come le amministrazioni pubbliche possano opportunamente aderire a tale percorso di cambiamento. L'ottica di riferimento sarà naturalmente quella della economia aziendale, che coniuga i profili della gestione con quelli della organizzazione e con quelli della rilevazione. In tale ambito, sarà posta una particolare enfasi sugli aspetti contabili e di bilancio, oltre che su quelli riguardanti i sistemi di controllo interno e di trasparenza nei confronti dell'esterno. Si tratta di una riflessione in questo momento necessaria, in quanto lo sforzo di cambiamento è molto rilevante e non riguarda solo gli strumenti da utilizzare ai fini interni ed esterni, ma coinvolge lo stesso rapporto tra le amministrazioni pubbliche ed i cittadini. Il percorso verso il federalismo fiscale, la sussidiarietà verticale, la sussidiarietà orizzontale, il rafforzamento dei processi di privatizzazione e di liberalizzazione dei servizi pubblici locali, costringono non solo a riconsiderare gli strumenti oggi prevalentemente utilizzati, ma anche a ripensare le modalità stesse attraverso le quali si realizzano i processi di pianificazione, misurazione e controllo nelle amministrazioni pubbliche.
Le amministrazioni pubbliche verso logiche di governo partecipato
DONATO, Fabio
2010
Abstract
Il lavoro affronta la tematica del cambiamento in atto nelle amministrazioni pubbliche italiane, a seguito dei processi di riforma normativa ed istituzionale, focalizzandone i profili economico aziendali. In questi anni, infatti, le amministrazioni pubbliche italiane stanno assistendo ad un importante processo di riforma dell'assetto istituzionale, al quale si accompagnano specifici interventi legislativi riguardanti i sistemi gestionali, organizzativi e di rilevazione. Recentemente, tale tendenza si è accentuata a seguito di importanti previsioni normative che avranno un impatto di particolare significato sulle amministrazioni pubbliche del nostro Paese. Si consideri, innanzitutto, la legge n. 42 del 5 maggio 2009, che, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, definisce le linee guida di riferimento per l'evoluzione dell'assetto istituzionale verso un sistema di federalismo fiscale. Si tratta di una legge delega, che traccia lo scenario nel quale si muoverà l'attuazione dei principi del federalismo fiscale e che vedrà quindi interessate sia le amministrazioni pubbliche centrali sia quelle territoriali locali. Non vi è dubbio che l'implementazione del federalismo fiscale avrà rilevanti effetti sia sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, sia sulla loro autonomia gestionale, sia sul loro rapporto con i cittadini. In questo caso, la modifica dell'assetto istituzionale si muove secondo le logiche della sussidiarietà verticale, e necessita uno sforzo di analisi e di interpretazione di carattere economico aziendale per comprendere i riflessi che essa avrà sui sistemi gestionali, organizzativi e contabili degli enti. Parallelamente, nell'anno appena trascorso, è stato anche modificato sensibilmente il contesto normativo dei servizi pubblici locali, nella direzione del rafforzamento delle logiche di sussidiarietà orizzontale. Il recente intervento di riforma dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, attuato con l'articolo 15 del decreto legge n. 135 del 25 settembre 2009, rafforza la tendenza verso processi di privatizzazione e di liberalizzazione dei servizi pubblici a rilevanza economica. In questo caso, la privatizzazione della proprietà di aziende pubbliche detenuta da enti territoriali locali, ed il contestuale avvio di un processo di affidamento dei servizi pubblici locali tramite gare, comporta per le amministrazioni pubbliche la possibilità di un passaggio da un ruolo di holding ad un ruolo di ente-regolatore nei confronti delle aziende produttrici del servizio, a garanzia della comunità locale. Considerato infatti che la responsabilità sociale nei confronti dei cittadini rimane propria dell'ente pubblico, emerge chiaramente la necessità di un ripensamento dei suoi sistemi di controllo, che non potranno più essere realizzati in termini di "controllo proprietario", ma dovranno aderire a logiche di "controllo regolatore e negoziale", basandosi soprattutto sullo strumento del contratto di servizio. In modo non dissimile, anche per i servizi pubblici a rilevanza non economica si assiste in questi anni ad un progressivo passaggio da una diretta produzione dei servizi da parte degli enti territoriali ad una prevalente esternalizzazione ad aziende non profit, in linea del resto con le indicazioni costituzionali in tema di sussidiarietà orizzontale. Anche in questo caso, emerge dunque la necessità di un ripensamento dei sistemi di monitoraggio, valutazione e controllo, che devono basarsi soprattutto su logiche relazionali e sulla predisposizione di specifici indicatori associati alle convenzioni poste in essere. Oltre ai cambiamenti appena evidenziati, nell'anno appena trascorso ulteriori interventi legislativi hanno inciso significativamente sui profili aziendali delle amministrazioni pubbliche sia centrali che locali, ed in particolare sui loro sistemi contabili e di bilancio. Le esigenze e le richieste di armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio delle amministrazioni pubbliche hanno infatti trovato accoglimento in sede legislativa nell'ambito della legge di contabilità e finanza pubblica del 31 dicembre 2009 (legge n. 196). Si tratta di un intervento normativo di particolare rilievo, che nasce dalla necessità di adeguare il contesto normativo e le regole che presiedono al governo della finanza pubblica e alla gestione del bilancio alle esigenze connesse all’adesione dell’Italia all’unione monetaria, all’evoluzione del sistema economico ed al nuovo assetto istituzionale tra stato ed enti territoriali. Anche alla luce delle nuove esigenze collegate al federalismo fiscale, tale normativa innova profondamente il bilancio dello Stato. E del resto, deve essere evidenziato come già negli anni più recenti si sia andato sensibilmente modificando, nella direzione di una maggiore autonomia e responsabilità, il contenuto del sistema di bilancio degli enti territoriali locali. Ma i cambiamenti normativi che hanno recentemente interessato il sistema delle amministrazioni pubbliche italiane non riguardano solo gli assetti istituzionali ed i sistemi contabili e di bilancio. Un forte stimolo al ripensamento dei sistemi di misurazione, valutazione e comunicazione esterna deriva dal decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009 (in attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni). In questo caso, sono soprattutto i sistemi di controllo interno ad essere interessati, ed in particolare i sistemi di controllo strategico, di controllo gestionale, di controllo della qualità e di valutazione delle performance. Appare del tutto evidente come tali interventi normativi non siano slegati tra di loro, ma si muovano all'interno di un unico disegno di riconsiderazione dei sistemi di funzionamento delle amministrazioni pubbliche in una logica di federalismo fiscale e di maggiore vicinanza al cittadino. Si tratta quindi di un cambiamento assai significativo per le amministrazioni pubbliche del nostro Paese, che in un brevissimo arco di tempo vedono modificarsi sensibilmente sia l'assetto istituzionale nel quale si trovano ad operare, sia i tradizionali riferimenti contabili e di bilancio, sia i sistemi di misurazione, valutazione e controllo. L'obiettivo di questo lavoro è dunque indagare come le amministrazioni pubbliche possano opportunamente aderire a tale percorso di cambiamento. L'ottica di riferimento sarà naturalmente quella della economia aziendale, che coniuga i profili della gestione con quelli della organizzazione e con quelli della rilevazione. In tale ambito, sarà posta una particolare enfasi sugli aspetti contabili e di bilancio, oltre che su quelli riguardanti i sistemi di controllo interno e di trasparenza nei confronti dell'esterno. Si tratta di una riflessione in questo momento necessaria, in quanto lo sforzo di cambiamento è molto rilevante e non riguarda solo gli strumenti da utilizzare ai fini interni ed esterni, ma coinvolge lo stesso rapporto tra le amministrazioni pubbliche ed i cittadini. Il percorso verso il federalismo fiscale, la sussidiarietà verticale, la sussidiarietà orizzontale, il rafforzamento dei processi di privatizzazione e di liberalizzazione dei servizi pubblici locali, costringono non solo a riconsiderare gli strumenti oggi prevalentemente utilizzati, ma anche a ripensare le modalità stesse attraverso le quali si realizzano i processi di pianificazione, misurazione e controllo nelle amministrazioni pubbliche.I documenti in SFERA sono protetti da copyright e tutti i diritti sono riservati, salvo diversa indicazione.
