"Dalla dominazione pontificia alla conquista napoleonica: riflessi contabili nell'Amministrazione del Comune di Ferrara"

L’ascesa di Napoleone segna in Europa il passaggio dall’ancien régime allo stato moderno, nonostante il cambiamento affondi le proprie radici nella Rivoluzione francese del 1789 (in particolare, divisione del territorio e separazione dei poteri). L’impero napoleonico, estesosi in Italia nel periodo che va dal 1796 al 1815 (Congresso di Vienna e inizio della Restaurazione), segna un profondo mutamento politico e amministrativo. Il mutamento amministrativo ha per oggetto ed in misura prevalente le amministrazioni pubbliche, per tale motivo il periodo indicato appare di particolare interesse per la ricerca relativa alle origini e alle attribuzioni degli enti locali. Alcuni storici (es. Mario Nigro) dissentono dal riconoscere detto cambiamento, essendo più propensi ad individuare già nell’ancien régime alcuni elementi comuni allo stato moderno, tra cui la separazione dei poteri. Tuttavia, occorre sottolineare che in nessun Paese prima dell’avvento napoleonico il potere amministrativo aveva assunto un campo d’azione almeno pari a quello conquistato dalla centralità della legge, che trova la sua legittimazione nella soddisfazione delle esigenze della collettività. Proprio in questo senso, essa richiede una suddivisione del territorio ed una chiara definizione delle attività pubbliche e si configura come il braccio esecutivo della legge e del corpo sociale che promana direttamente dalla sovranità. In questo senso, l’amministrazione non compie solo una “rivoluzione semantica” ma si qualifica come un’attività generale di realizzazione degli scopi della collettività generale. Nei territori conquistati ed annessi al suo impero, come quelli italiani, Napoleone estende il modello di suddivisione del territorio già introdotto in Francia con la Rivoluzione Francese fra il 1790 e il 1791, cioè in Dipartimenti (geograficamente omogenei), Distretti e Comuni. In tale modello le Municipalità (governo cittadino del Comune) rappresentano le unità amministrative fondamentali, mentre tutti gli amministratori sono eletti dai cittadini attivi. A sua volta, questa suddivisione territoriale è inquadrata in una visione accentratrice e monocratica, in cui il potere esecutivo, più rafforzato, viene a sua volta concentrato in uno o più organi monocratici (es. il “Primo Console”) o nei suoi delegati a livello di territori conquistati. Lo Stato apparato, separato dalla collettività, garantisce mediante una spiccata caratterizzazione burocratica e professionale la “catena di esecuzione” ed il miglior servizio alla collettività stessa. Dopo il Dipartimento e il Distretto, il Comune è certamente l’unità più importante in Italia. Per quanto concerne Ferrara, il passaggio alla dominazione napoleonica ha certamente costituito un punto di rottura con il passato di dominazione papale. Ferrara viene infatti inserita in un ordinamento omogeneo esteso dalle Alpi all’Adriatico e diviene capoluogo di un Dipartimento, il Basso Po, che non comprende nemmeno tutto il territorio ex-legatizio, perché la restante parte è ricondotta nel Dipartimento dell’Alta Padusa, con il paese di Cento come capoluogo. Il ridisegno della mappa funzionale della città corrisponde a processi di accorpamento e più precisi metodi di gestione dei servizi pubblici: un intenso lavoro informativo a tutti i livelli della municipalità in molteplici direzioni (non ultima la compilazione dei conti preventivi e consuntivi per ogni Comune e frazione comunale, poi unificati in un bilancio unico) rappresentano la vera innovazione della macchina comunale. Il passaggio istituzionale sopra descritto ha un significato politico e culturale sul ruolo e sulle funzioni delle pubbliche amministrazioni e di come queste debbano essere amministrate e gestite. Ciò ha avuto, inevitabilmente un riflesso sui sistemi di rilevazione per l’esercizio di un’azione decisionale e di controllo da parte degli amministratori. Da un punto di vista dottrinale è opportuno sottolineare che il periodo di studio rappresenta anche un momento nel quale la scuola italiana di contabilità, dopo lo sviluppo ed ampliamento del XVII secolo con i contributi, tra gli altri, del Flori, del Peri, del Moschetti, vive un periodo di decadenza del dibattito dottrinale. Al contrario, la fine del XVIII secolo ed inizio XIX secolo, vedono le teorie personalistiche del conto di scuola francese dominare il dibattito. Prima della nascita della ragioneria da parte della Scuola Lombarda e di quella Toscana (Melis, 1950), le applicazioni di queste teorie si estendono oltre i confini francesi ed influenzano l’elaborazione teorica. Diviene, quindi di interesse, osservare come tale dibattito abbia avuto un riflesso nel processo di riorganizzazione amministrativa avviato nel periodo napoleonico all’interno del Comune di Ferrara. L’obiettivo del presente lavoro è di tracciare le trasformazioni dei processi di rilevazione, organizzazione e gestione che hanno interessato il Comune di Ferrara per effetto dei cambiamenti politico-sociali intervenuti nel passaggio dalla dominazione Pontificia alla conquista Napoleonica. Lo studio viene disegnato adottando un metodo narrativo e cercando di dare sia una prospettiva intellettuale (che lascia aperte le possibilità di interpretazione dell’uso delle pratiche contabili e gestionali) che utilitaristica (cioè cercando di ottenere degli spunti per interpretare il presente, Parker, 1999, Carnegie and Napier, 1996). Lo studio è condotto attraverso un’analisi di contenuto dei documenti contabili originali del periodo napoleonico (1797-1801) presenti presso l’Archivio Storico di Ferrara. A causa degli eventi storici e bellici che hanno interessato detto Archivio la documentazione relativa all’amministrazione del Dipartimento del Basso Po (comprendente Ferrara, in epoca napoleonica) appare lacunosa, salvo alcune serie dei fondi finanziari, i giornali, i mandati e i mastri. Il fondo bibliografico miscellaneo permette inoltre di accedere a fonti secondarie riferite al periodo di interesse. Il presente lavoro intende contribuire alla letteratura esistente attraverso una maggiore comprensione dei cambiamenti introdotti dalla dominazione Napoleonica nella gestione e nei sistemi di rilevazione delle amministrazioni pubbliche locali. Ciò permetterà di valutare il livello di evoluzione delle metodologie e tecniche utilizzate rispetto a contesti simili ed al livello di sviluppo dottrinale del periodo. Lo studio si articola nei seguenti paragrafi: il primo è dedicato ad un inquadramento storico della dominazione napoleonica in Italia e a Ferrara, il secondo introduce il modello di stato della Repubblica Cisalpina, chiarendo le partizioni territoriali e amministrative nonché i rapporti finanziari fra i diversi livelli organizzativi, attraverso l’utilizzo dei documenti legislativi e contabili originali. Il quarto paragrafo descrive le principali innovazioni contabili nella Municipalità in esame mentre il quinto chiarifica il ruolo dei diversi libri, la loro modalità di tenuta ed i loro collegamenti all’interno del sistema contabile analizzato. Un sesto paragrafo enuncia il ruolo e l’evoluzione dell’Amministrazione municipale mediante la selezione specifica delle registrazioni contabili che riguardano i dipendenti pubblici. Le osservazioni conclusive rilanciano il contributo del lavoro nell’ambito della contabilità pubblica.